‘Klimaat- en energiebeleid moet flexibel zijn en niet bang voor onzekerheden’

7 januari 2016 – Het jaarlijkse nieuwsjaarsartikel van de secretaris-generaal van EZ in het economisch vakblad ESB gaat over onzekerheden en beleid en is helemaal toegespitst op het vraagstuk van de energietransitie. Het is een pleidooi voor meer lef met betrekking tot onzekerheden.

Maarten Camps, de huidige secretaris-generaal van het ministerie van Economische Zaken, heeft zijn traditonele nieuwjaarsartikel in Economisch Statistische Berichten (ESB) de kop meegegeven: ‘Onzekere wegen naar welvaart’. Het artikel is een pleidooi om in het beleid minder bang te zijn voor onzekerheden en veel flexibeler te zijn. Hij werkt zijn pleidooi uit voor het voorbeeld van het klimaat- en energiebeleid.

De overheid is een belangrijke speler
Eerst maakt hij duidelijk dat de overheid wel degelijk een belangrijke speler is in het energietransitiebeleid: ‘De overheid speelt, gerechtvaardigd door het publieke belang, een natuurlijke rol op de significante investeringsterreinen: kennis, onderzoek, innovatie en infrastructuur. In het proces van leren en ontdekken is de overheid zodoende een actor. Zij oefent grote invloed uit op de processen van vernieuwing binnen de economie, zij-aan-zij met private partijen.’

Complex en onzeker
Beleidsonderwerpen als de energietransitie zijn zó complex en betreffen zóveel onzekerheden dat het beleid ‘zich niet vanuit een ivoren toren in een beleidsnota of model laat samenvatten’.
Maar wat dan wel?
Camps: ‘De overheid kan met complexiteit en onzekerheid omgaan door deze allereerst te accepteren. In plaats van nadruk op zekere uitkomsten en vooraf bekende middelen, komt de klemtoon dan te liggen op een heldere formulering van strategische doelen en de facilitering van het proces van leren en ontdekken teneinde deze doelen te realiseren.’

Doel centraal
Camps zet het strategische doel voorop. ‘Een doel biedt een richtpunt. Vergelijkbaar met een succes- volle ondernemer die vanuit een heldere visie zijn bedrijf leidt, kan de overheid via de formulering van heldere doelen actoren bij elkaar brengen, en zo coördinatie en samenwerking binnen de economie versterken. In een onzekere context kan een doel bovendien de risico’s voor private partijen verkleinen.’
Het beleidsproces moet in zijn ogen veel meer een lerend proces zijn. ‘Een lerend proces houdt ook in dat er flexibiliteit wordt gebracht in de beleidsinstrumenten. Zo is een vooraf vastgesteld subsidiekader doorgaans leidend voor de vraag of oplossingen op overheidsondersteuning kunnen rekenen. Het beleidsdebat lijkt daarbij te tenderen naar steeds striktere eisen en toetsingscriteria vooraf. Ruimte voor vernieuwing impliceert dat de vraag centraal komt te staan of aangedragen oplossingen een bijdrage leveren aan maatschappelijke vraagstukken. Leren gaat met vallen en opstaan. Dingen kunnen goed gaan, maar ook fout, en ook doodlopende paden zijn onderdeel van het leerproces. De uitdaging voor de overheid is erin gelegen om niet op voorhand voor te sorteren op een enkele oplossing, maar tijdig te identificeren welke paden doodlopen, zodat beleid op tijd kan worden aangepast.’

Probleem met de politiek
Maar hoe kan een minister zo’n beleidsproces verkopen? Camps ziet daar een probleem: ‘Een doelgerichte beleidsaanpak, waarin ruimte is voor een lerend proces, schuurt met de praktijk van het politieke bedrijf waarin men zoekt naar zekerheden en houvast. Voor een lerend proces van vallen en opstaan is er weinig ruimte, omdat er met fouten hard wordt afgerekend.’

Voorbeeld energietransitie
Hoe werkt Camps zij opvattingen over beleidsproces uit voor het klimaat- en energiebeleid? Hij wijst er eerst op dat eerst de vrees voor het opraken van de fossiele brandstoffen leidend was. ‘Die vrees blijkt voor de belangrijkste fossiele brandstoffen ongegrond. Inmiddels vormt, zoals de recente klimaattop in Parijs nogmaals onderstreept, het tegengaan van de opwarming van de aarde het strategische doel. Zowel technologie als nieuwe wetenschappelijke inzichten hebben eraan bijgedragen dat het strategische doel is veranderd. Dit heeft weer gevolgen voor de optimale vormgeving van beleid.’
Voor het beleidsproces rond de energietransitie begint Camps bij Europa en komt hij uiteindelijk uit bij zijn pleidooi voor flexibiliteit: ‘In Europa is er in de praktijk nu sprake van drie indicatoren die als richtpunten dienen voor beleid. Behalve een CO2-indicator – 20 procent reductie in 2020, 40 procent in 2030, 80–95 procent in 2050 – is er sprake van een indicator gericht op het aandeel duurzame energie en een indicator gericht op het tempo van energiebesparing. Strikt genomen is – gelet op het achterliggende strategische doel: het tegengaan van de opwarming van de aarde – alleen de CO2-indicator nog relevant. Idealiter richt de overheid zich op deze indicator. Deze is technologieneutraal en sorteert niet voor op een bepaalde oplossing, zodat er ruimte wordt gegeven aan de ontwikkeling van verschillende oplossingen die aan het strategische doel een bijdrage kunnen leveren, en aan de afruil tussen die oplossingen. Dit speelt bijvoorbeeld bij de verwarming van woonhuizen. Men kan ervoor kiezen om huizen verregaand te isoleren. Een andere keuze is om minder te besparen op energie en meer in te zetten op levering van duurzame warmte. De doelmatigheidsafruil tussen verduurzaming en besparing hangt van verschillende factoren af. Niet alleen van het type huis en van de beschikbaarheid van warmtebronnen in de omgeving, maar ook van de slimme vindingen die de komende jaren de afruil tussen verduurzaming en besparing beïnvloeden. Ook zouden bijvoorbeeld technologische ontwikkelingen en een verbetering van het systeem voor CO2-beprijzing de afvang en opslag van CO2 aantrekkelijker kunnen maken.
De CO2-indicator biedt ruimte om de manier waarop er aan CO2-reductie invulling wordt gegeven adaptief in te richten. De huidige aanvullende indicatoren, gericht op het aandeel duurzame energie en het tempo van energiebesparing, verminderen die ruimte voor vernieuwing, terwijl dat niet nodig is: het strategische doel raakt immers niet uit zicht als deze indicatoren als richtpunten voor beleid zouden worden losgelaten. Dit voorbeeld onderstreept het belang van voortdurende reflectie op de vraag of de gestelde strategische doelen nog actueel zijn. En vervolgens om het voortdurend toetsen van de beleidsinzet aan die doelen. Een complexe en onzekere context vraagt om een lerend proces waarin verschillende oplossingen worden verkend.’

Geen verwijzing naar Energierapport
Wetende dat een dezer dagen het Energierapport van minister Kamps zal verschijnen, zoek je als lezer natuurlijk in het artikel van Camps naar mogelijke verwijzingen daarnaar. Die zijn er niet. Of het zou die kritische zin moeten zijn dat het beleid ‘zich niet vanuit een ivoren toren in een beleidsnota of model laat samenvatten’.

Bronnen
Economisch Statistische Berichten, 6 januari 2016: Onzekere wegen naar welvaart. Nieuwjaarsartikel van Maarten Camps
Rijksoverheid, korte samenvatting, 7 januari 2016: Camps: Economisch beleidsdebat is te beperkt
Foto Camps: Rijksoverheid