NVDE: beleid verbouwen om klimaatdoelen te halen
De ‘verbouwing’ van Nederland met het oog op het behalen van de klimaatdoelen vergt niet alleen technische inspanningen. Het is ook een verbouwing van het beleid, door het fors aanpassen van de spelregels in de markt via belastingen, subsidies en normeringen. Dat blijkt uit een onderzoek van de studiebureaus CE-Delft, Berenschot en Kalavasta in opdracht van de Nederlandse Vereniging Duurzame Energie (NVDE).
Frans Rooijers (CE Delft), John Kerkhoven (Kalavasta) en Bert den Ouden (Berenschot) zochten het antwoord op de vraag: met welke beleidsinstrumenten kunnen de doelen van het Klimaatakkoord (49% CO2-reductie in 2030 en klimaatneutraal in 2050) het best worden gehaald? Volgens hen moet de duurzame keuze de goedkoopste keuze worden. “Pas de economische spelregels zo aan dat de burgers en bedrijven goedkoper uit zijn door CO2 te verminderen,” stellen ze. “Beleid moet primair zijn gericht op deze economische spelregels en niet op specifieke technieken. Dat levert de meest effectieve CO2-reductie op tegen de laagste maatschappelijke kosten. Aanvullend beleid is nodig om ongewenste effecten op burgers met lage inkomens en op internationaal opererende bedrijven te voorkomen. Dat vraagt om gerichte maatregelen die de koopkracht en concurrentiepositie beschermen op basis van de optelsom van alle effecten.
Normeren en beprijzen
De drie onderzoeksbureaus laten zien dat er op de korte termijn nog veel te bereiken is via verbetering van het bestaande beleid, maar dat er voor de langere termijn forse verandering nodig is via een ‘nieuw hoofdinstrumentarium,’ ruwweg vanaf 2025. Dat zal volgens de bureaus vooral moeten bestaan uit CO2-beprijzing en normen voor CO2-reductie.
“Genoeg potentieel voor doel 2030, maar succes hangt af van keuzes,” concludeerde het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) over de Voorstellen voor Hoofdlijnen van het Klimaatakkoord. “Het is aan de overheid om duidelijke budgettaire en beleidsmatige kaders te schetsen ten behoeve van de vervolgonderhandelingen,” aldus het PBL op 27 september. Dit was voor de NVDE aanleiding om Berenschot, CE Delft en Kalavasta opdracht te geven voor deze studie.
“De analyse van PBL liet in september zien dat de doelen technisch haalbaar zijn. Dit onderzoek laat zien dat er ook voldoende beleidsmogelijkheden zijn,” zegt Olof van der Gaag, directeur van de NVDE. “De klimaattafels werken hier nu hard aan. Het rapport is bedoeld als hulp daarbij en brengt ook voor de politiek belangrijke keuzes in beeld.”
In hun rapport geven de studiebureaus aan hoe de technische keuzes aan de klimaattafels moeten leiden tot aanpassingen van de instrumenten die de overheid hanteert om het klimaatakkoord te effectueren in onze samenleving.
De meeste mensen en bedrijven in onze samenleving zijn gedwongen om economisch verantwoorde keuzes te maken vanwege een beperkt budget of winststreven. Als de keuze voor een alternatief dat minder CO2 uitstoot goedkoper wordt gemaakt dan het fossiele alternatief, krijgt de energietransitie vaart. Verder is het belangrijk dat een samenleving die 49% minder broeikasgassen uitstoot in 2030 niet duurder uit hoeft te zijn dan een samenleving, die doorgaat met fossiele brandstoffen
Lasten en lusten verdelen
Daarmee is het niet zozeer de vraag hoe hoog of streng de belastingen, subsidies en normeringen worden, maar meer hoe de lasten en lusten zo worden verdeeld dat burgers dit kunnen betalen en bedrijven hun concurrentiepositie niet verliezen, terwijl iedereen financieel wordt gemotiveerd in actie te komen.
Het doel van -49% in 2030 kan volgens de onderzoekers niet worden gehaald met bestaand instrumentarium van de overheid, dat slechts beperkt aanstuurt op emissiereductie. Daarom pleiten ze voor de ontwikkeling van nieuwe hoofdinstrumenten. Dit kost tijd. Daarom denken ze dat deze instrumenten, als ze vanaf 2019 worden ontwikkeld, pas vanaf 2025 kunnen worden ingezet. Het gaat vooral om CO2-normering en CO2-heffing van energiedragers.
Versnellen
Tot 2025 is maximale inzet van het bestaand instrumentarium nodig om voortgang te maken met de plannen in het Klimaatakkoord. Het rapport geeft aan hoe hoog de energiebelasting, CO2-heffingen en subsidies moeten worden om te versnellen. De bureaus pleiten onder meer voor een verhoging van de belasting op aardgas en een verlaging van de belasting op elektriciteit; en voor een tender voor CO2-reductie in de industrie die voor de helft wordt gevuld met publiek geld en voor de helft met een eigen bijdrage op basis van CO2 door de industrie.
Zonder aangepaste en nieuwe infrastructuren zullen veel ontwikkelingen niet tot stand kunnen komen. Elektriciteitsnetten moeten verzwaard en uitgebreid worden. Warmte-, waterstof- en CCS-netten moeten worden aangelegd en het gasnet moet op sommige plekken worden aangepast of verwijderd. Hiertoe moet de overheid faciliterend instrumentarium inzetten en vanwege de doorlooptijd van het aanleggen van infrastructuren zal de overheid hierover zeer snel duidelijkheid moeten geven.
De aanpassingen aan onze belastingen zullen zo zijn dat er ook vangnet instrumentarium moet worden ingezet om burgers, die de extra lasten niet kunnen dragen en bedrijven die hun concurrentiepositie verliezen te ondersteunen.
Activiteiten beperken
Tenslotte is de kans aanwezig dat onze samenleving ondanks de goede intenties het CO2-emissiereductiedoel toch niet haalt. Daarom stellen de bureaus ook een zekeringsinstrument voor, dat zal bestaan uit vooraf door de Tweede Kamer goedgekeurde activiteitbeperkende maatregelen.” Over dit soort maatregelen zal niet licht beslist mogen worden en het zal voorbehouden moeten zijn aan de minister die voor de Tweede Kamer een prioriteitenlijst zal opstellen.”
De bureaus geven een eerste indicatie hoe de verschillende instrumenten een bijdrage gaan leveren aan het -49% doel in 2030. Daarbij gaan ze er overigens vanuit dat de opgave tussen 2020 en 2030 een stuk groter is dan de veronderstelde opgave van het Klimaatakkoord, omdat de Nederlandse samenleving met het bestaand beleid in 2020 pas op 15% emissiereductie zal zijn ten opzichte van 1990.
